{"id":1778,"date":"2020-04-24T11:24:31","date_gmt":"2020-04-24T16:24:31","guid":{"rendered":"https:\/\/www.porto.legal\/?p=1778"},"modified":"2020-04-24T11:26:19","modified_gmt":"2020-04-24T16:26:19","slug":"por-que-estan-estancadas-las-app-en-peru","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/por-que-estan-estancadas-las-app-en-peru\/","title":{"rendered":"\u00bfPor qu\u00e9 est\u00e1n estancadas las APP en el Per\u00fa?"},"content":{"rendered":"

Hoy ser\u00eda un alivio contar con hospitales adicionales a los 2 que tiene Essalud bajo Asociaciones P\u00fablico Privadas (APP). Sin embargo, en los \u00faltimos a\u00f1os venimos recibiendo noticias sobre el estancamiento de las APP en el Per\u00fa. Proinversi\u00f3n muestra un muy modesto resultado en adjudicaciones y en el resto del sector p\u00fablico el panorama es similar[1]<\/a>.\u00a0Como es conocido, las APP son una herramienta poderosa de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica, que al d\u00eda de hoy es prioridad en pa\u00edses como Colombia, Guatemala y los EEUU[2]<\/a>; y son un mecanismo efectivo de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos como los de salud.<\/p>\n

Los profesionales vinculados al sector infraestructura p\u00fablica hemos ensayado distintas explicaciones para el estancamiento. Eduardo Escobal Mc Evoy lo relaciona a un deficiente marco normativo vigente desde 2015[3]<\/a> y un control excesivo sobre el funcionario p\u00fablico. Luis Miguel Castilla indica que responde a la ralentizaci\u00f3n en los procesos de toma y ejecuci\u00f3n de decisiones[4]<\/a>; y yo mismo he atribuido el estancamiento a problemas de liderazgo a cargo de una direcci\u00f3n nacional del Ministerio de Econom\u00eda y Finanzas (MEF). Considero que todas estas explicaciones son correctas y complementarias, pero insuficientes, pues nos hemos concentrado en buscar una \u00fanica causa espec\u00edfica y concreta del estancamiento, en vez de hacer una evaluaci\u00f3n m\u00e1s amplia.<\/p>\n

Para resolver la pregunta del t\u00edtulo tomo prestado algo de teor\u00eda del conocimiento[5]<\/a>. Los seres humanos debemos recoger la data disponible, condensarla y volverla manejable mediante conceptos para entender mejor la realidad. A su vez, los conceptos son organizados y usados mediante principios, que son reglas y recomendaciones formuladas a partir de la experiencia sobre c\u00f3mo operan o deber\u00edan operar los conceptos. Habr\u00e1 principios de ingenier\u00eda, de f\u00edsica o de derecho, entre tantas disciplinas. Cuando enfrentamos las APP \u2013o su ausencia- debemos darnos cuenta que el concepto relevante es \u201cproyecto\u201d y que a dicho concepto le aplican principios.<\/p>\n

Un proyecto es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado \u00fanico. Esta es la definici\u00f3n no controvertida del Project Management Institute (PMI) en su est\u00e1ndar de gesti\u00f3n de proyectos PMBOK6. Por ejemplo, ser\u00e1 un proyecto construir un terminal mar\u00edtimo en 3 a\u00f1os y operarlo por otros 30 a\u00f1os. En cambio, la recepci\u00f3n y despacho de naves ser\u00e1n operaciones y el funcionamiento de sonares y faros ser\u00e1n elementos del sistema de ayudas a la navegaci\u00f3n. A diferencia de los proyectos, las operaciones y sistemas no tienen resultados \u00fanicos, sino continuos y repetitivos. Lo que es evidente para el PMI, no lo es para el sector p\u00fablico peruano. As\u00ed, se ha creado el Sistema<\/u><\/strong> Nacional de Promoci\u00f3n de la Inversi\u00f3n Privada[6]<\/a> para regular las APP, y el error no se queda en la nomenclatura, pues se enfoca en regular excesivamente los procesos y los estudios, en lugar de viabilizar y poner en marcha el\u00a0proyecto en s\u00ed.<\/p>\n

Veamos si los principios aplicables a los proyectos se cumplen trat\u00e1ndose de las APP peruanas. Para ello podemos recurrir a \u201cGesti\u00f3n de Proyectos\u201d, gu\u00eda de negocios publicada por Harvard Business Review[7]<\/a>, de f\u00e1cil acceso. Esta es una suerte de manual que recoge gran cantidad de pr\u00e1cticas y consejos b\u00e1sicos de expertos en la materia, es decir, principios. Abordar\u00e9 solo 5 ejemplos que considero elocuentes:<\/p>\n

    \n
  1. \u00a0Los proyectos deben contar con un patrocinador o sponsor<\/em>, que lo impulse al m\u00e1ximo nivel del Estado y elimine cualquier obst\u00e1culo institucional como m\u00e1ximo responsable de su ejecuci\u00f3n. En el Per\u00fa, las APP son hu\u00e9rfanas en su mayor\u00eda, pues no existe entidad que cumpla este rol y de hecho muchas\u00a0tienen oposici\u00f3n de los sectores concedentes. De all\u00ed que el gestor o manager<\/em> del proyecto -Proinversi\u00f3n- no est\u00e9 empoderado por nadie.<\/li>\n
  2. Los procesos originales se deben acomodar a los objetivos del proyecto. Sin embargo, la influyente Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica dedica buena parte de las 123 p\u00e1ginas de su Gu\u00eda para auditar APP[8]<\/a>s al proceso para formar una APP y lo enfoca como un proceso lineal y consecutivo, favoreciendo una cultura de temor y conservadurismo.<\/li>\n
  3. Las distintas fases de los proyectos (planificaci\u00f3n, desarrollo, ejecuci\u00f3n y finalizaci\u00f3n) tienen caracter\u00edsticas propias, pero se superponen<\/u>. Sin embargo, la Ley de APPs peruana establece en su art\u00edculo 36 el paso previo y obligatorio \u201cbajo responsabilidad\u201d del proyecto por el pronunciamiento del MEF (entre otras entidades) para iniciar cada fase. Una rigidez que hasta el momento no ha demostrado sus bondades.<\/li>\n
  4. Por definici\u00f3n, los proyectos se desarrollan una sola vez, son novedosos e innovadores. Sin embargo, el Estado promueve un contrato de APP est\u00e1ndar.<\/li>\n
  5. La ejecuci\u00f3n de los proyectos es tan importante como sus\u00a0dem\u00e1s fases, sin embargo, las fases de construcci\u00f3n suelen ser las m\u00e1s trabadas por el propio Estado[9]<\/a>. Equivocadamente, hasta ahora se ha hecho \u00e9nfasis en las primeras fases, inclusive atribuyendo los problemas de fase de ejecuci\u00f3n a las mismas.<\/li>\n<\/ol>\n

    Debemos volver a mirar el desarrollo de infraestructura bajo los lentes de la realidad. Esto significa reconocer que estamos frente a proyectos <\/u>y tratarlos como tales, es decir, aplicando las pr\u00e1cticas comunes (los principios) correspondientes a la gesti\u00f3n de proyectos de infraestructura bajo un marco flexible. El Poder Ejecutivo tiene la oportunidad y el deber, ahora m\u00e1s que nunca, de tomar cartas en el asunto y promover la gesti\u00f3n de los proyectos en funci\u00f3n a los principios que le son aplicables[10]<\/a>. En esto rescato, como ejemplo, las distintas iniciativas provenientes del sector privado para contratar PMOs, la exitosa experiencia de los Juegos Panamericanos y los 2 hospitales de Essalud bajo APP. Falta que el sector p\u00fablico decida hacer mayor uso de este tipo de gesti\u00f3n.<\/p>\n

    NOTAS:<\/p>\n

    [1]<\/a> Por ejemplo, el 2019 el presupuesto de inversiones del sector p\u00fablico se ejecut\u00f3 en 65.7%, a pesar de reducir las metas de inversi\u00f3n, ver https:\/\/elcomercio.pe\/economia\/peru\/inversion-publica-en-los-ultimos-cuatro-dias-se-ejecuto-el-10-de-lo-invertido-en-todo-el-ano-ministerio-de-economia-y-finanzas-salud-noticia\/<\/a>. Asimismo, despu\u00e9s 3 a\u00f1os, la llamada Reconstrucci\u00f3n con Cambios solo ejecut\u00f3 el 41% de su presupuesto, ver https:\/\/andina.pe\/agencia\/noticia-reconstruccion-cambios-se-ejecuto-41-inversion-aprobada-780188.aspx<\/p>\n

    [2]<\/a> A modo de ejemplo, Guatemala y Colombia se preparan para reactivar su econom\u00eda mediante APPs, ver https:\/\/www.prensalibre.com\/economia\/coronavirus-las-cinco-medidas-de-emergencia-para-reactivar-la-economia-durante-la-emergencia\/<\/a> ; https:\/\/www.ppulegal.com\/covid\/proyectos-de-infraestructura-para-activar-la-economia\/<\/a> EEUU hace lo propio mediante distintos modelos de inversi\u00f3n p\u00fablica. https:\/\/www.whitecase.com\/publications\/alert\/post-cares-act-infrastructure-stimulus-contemplated-phase-4?_lrsc=c3cfc254-c64d-4c51-a2a8-9d58e6cd2ee1&trk=&utm_source=linkedin&utm_medium=linkedinelevate<\/a><\/p>\n

    [3]<\/a> https:\/\/www.esan.edu.pe\/conexion\/actualidad\/2018\/08\/08\/la-inversion-en-infraestructura-que-no-promueve-el-mef-parte-i\/<\/a><\/p>\n

    [4]<\/a> https:\/\/larepublica.pe\/economia\/2020\/04\/07\/luis-miguel-castilla-rompiendo-el-estatus-quo-para-la-reactivacion\/<\/a><\/p>\n

    [5]<\/a> Para una breve y entretenida presentaci\u00f3n sobre este asunto ver https:\/\/courses.aynrand.org\/works\/why-should-one-act-on-principle\/<\/a><\/p>\n

    [6]<\/a> Creado por Decreto Legislativo 1225, de 2015, y luego reiterado por el Decreto Legislativo 1362, de 2017.\u00a0Legislaci\u00f3n que contiene objetivos y principios muy loables, pero que no se traducen en adjudicaciones.<\/p>\n

    [7]<\/a> Harvard Business School Corporation 2012. Gu\u00edas HBR: Gesti\u00f3n de Proyectos. Barcelona, 2017,2019. 185 p.<\/p>\n

    [8]<\/a> http:\/\/doc.contraloria.gob.pe\/libros\/2\/pdf\/Guia_Auditoria_Cumplimiento_Asoc_Publ_Privadas.pdf<\/a><\/p>\n

    [9]<\/a> https:\/\/www.lampadia.com\/opiniones\/camilo-carrillo\/la-ejecucion-de-infraestructura-posemergencia\/<\/p>\n

    [10]<\/a> El viernes 27 de marzo se public\u00f3 la Ley 31011, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atenci\u00f3n de la emergencia producida por el COVID \u2013 19. Entre otros temas, se ha incluido la facultad de emitir decretos legislativos en materia de promoci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica y con \u201c(\u2026) la finalidad de garantizar la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos [y] la reconstrucci\u00f3n y cierre de brechas en infraestructura y servicios durante o como producto de la emergencia (\u2026)\u201d.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"Hoy ser\u00eda un alivio contar con hospitales adicionales a los 2 que tiene Essalud bajo Asociaciones P\u00fablico Privadas (APP). Sin embargo, en los \u00faltimos a\u00f1os venimos recibiendo noticias sobre el estancamiento de las APP en el Per\u00fa. Proinversi\u00f3n muestra un muy modesto resultado en adjudicaciones y en el resto del sector p\u00fablico el panorama es… Ver art\u00edculo<\/a>","protected":false},"author":28,"featured_media":1780,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[26],"tags":[],"class_list":["post-1778","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-tecnologia"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1778","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/users\/28"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1778"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1778\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1779,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1778\/revisions\/1779"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media\/1780"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1778"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1778"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.porto.legal\/blog\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1778"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}